El presente artículo examina los debates y medidas establecidos en Chile desde las últimas décadas del siglo XIX para regular la producción, el gasto y el consumo de bebidas alcohólicas, concentrándose en los intereses productivos y políticos que este tipo de discusiones y medidas permiten interpretar. Junto con exponer las principales estrategias establecidas por el Estado para conseguir una renta permanente a partir del impuesto a las bebidas alcohólicas, se analizan las prácticas políticas que, en el nivel municipal, vinculaban a los expendedores de bebidas embriagantes con la actividad política electoral, concluyéndose que este tipo de relaciones entorpecieron la aplicación efectiva de aspectos centrales de la legislación antialcohólica implementada durante el periodo en estudio.
En el concurso que el Ministerio de Hacienda convocó en 1897 para la elaboración de una legislación concerniente a las bebidas alcohólicas en Chile, se definieron dos objetivos centrales: el diseño de medidas tendientes a combatir el alcoholismo y la adquisición de una renta fiscal para el Estado. De tal forma, ambas tareas estuvieron, desde ese momento, íntimamente ligadas, y esta unidad determinó la fortuna de unas y otras.
Esta dependencia fue, desde un inicio, fuertemente criticada, en tanto que la obtención de recursos de parte del Estado a partir de la industria, el comercio y el consumo de bebidas alcohólicas implicaba -a juicio de las organizaciones temperantes- lucrar con los vicios del pueblo, y peor aún, asegurar la existencia de los embriagantes antes que eliminarlos de una vez. Por otro lado, la vinculación legislativa entre cargas impositivas y medidas de combate directo al alcoholismo provocó que los debates se alargasen, no tanto por la discusión de las medidas destinadas a combatir el consumo inmoderado de embriagantes, sino por las posiciones difíciles de conciliar que existían sobre el impuesto, sus fuentes, montos y destino.
Con habilidad, las distintas administraciones relacionaron explícitamente la imposición de tributos específicos al alcohol con medidas generales de prevención y represión del beber inmoderado, así como de protección a la vitivinicultura y fomento de la exportación, constituyendo cuerpos legales que más que leyes eran verdaderos códigos; el articulado impositivo se ligaba a medidas de corte policial, educativo y terapéutico.
Ello no impidió, sin embargo, que al interior del Parlamento se diesen largas batallas a favor o en contra de las propuestas de tributación, quedando de manifiesto el fuerte apoyo con que contaban las organizaciones de productores de vinos al interior de la corporación legislativa. Este apoyo se tradujo en que el impuesto a los vinos fuese aplicado de forma progresiva y tardía en relación a aquel que afectaba a los alcoholes destilados, como queda de manifiesto al contemplar que, en las distintas legislaciones, los cambios más significativos eran referidos a este ítem: de forma general, la estructura de las leyes de 1902, 1916 y 1929 no se modificó sustancialmente en lo concerniente a la represión de la embriaguez, la interdicción del ebrio habitual o la clausura de tabernas.
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El monto de los impuestos, sus alcances, sus obligaciones: tales fueron los temas que, de alguna forma, justificaban la transformación legislativa. La creación de la Administración del Impuesto sobre los Alcoholes fue una medida considerada en la ley de alcoholes de 1902 que modificó la estructura impositiva del país, que descansaba en los derechos de aduana y un pequeño canon sobre la propiedad de la tierra, además del cobro de una tasa por el papel sellado, el derecho de timbres y las estampillas.
Ello obligó al diseño y constitución de una burocracia que daría origen, a poco andar el tiempo, al Servicio de Impuestos Internos, que tomaría bajo su cargo este y otros impuestos. Es decir, la novedad de la tributación sobre los alcoholes no se redujo al ámbito de la lucha contra el alcoholismo, sino que también a la modificación de las estructuras internas del Estado, su administración y las fuentes de recursos con las que contaba para cumplir sus tareas y objetivos.
De forma paralela, la ampliación de esferas de influencia de la acción estatal se evidenciaba en la ley de alcoholes -expropiación de derechos civiles y parentales, posibilidad de internamiento médico, subvención de la familia del ebrio habitual- y los recursos con los cuales sustentar esta ampliación eran definidos por esta nueva legislación tributaria.
El análisis de las estrategias impositivas que sigue busca iluminar en ese sentido. Pero antes de ello, es importante detenerse en las formas en las cuales los gobiernos locales obtuvieron recursos, antes y en paralelo a la aplicación del impuesto, gracias a la práctica social del consumo de bebidas alcohólicas.
Las Patentes Municipales sobre los Lugares de Expendio
Una de las fuentes de crítica permanente -de parte de las organizaciones temperantes y las autoridades centrales- con respecto a las posibilidades efectivas de regulación de las tabernas y despachos de bebidas alcohólicas, era el hecho de que las patentes de funcionamiento de este tipo de establecimientos dependían de las administraciones municipales. Los recursos por ese ítem obtenidos formaban parte del financiamiento regular de las autoridades locales, a las que por lo mismo se les cuestionaba una convivencia de intereses que hacía dudosa su sincera disposición a participar activamente en la lucha antialcohólica. Independiente de estos juicios contemporáneos, la importancia de las patentes de expendio en los presupuestos municipales nunca fue determinante, pero no por ello menor. Del mismo modo, los cuerpos legislativos sobre alcoholes -como normativas de alcance nacional- establecieron valores fijos para las patentes de expendio, como forma de moderar la discrecionalidad que al respecto mantenían las autoridades locales.
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Desde el inicio de los años que abarca este estudio, hemos obtenido información que menciona el cobro de contribuciones a los expendios de bebidas alcohólicas de parte de distintos municipios. Por ejemplo, en el reglamento para el cobro de contribuciones de serenos de la villa de Salamanca se indicaba que los despachos de licores pagarían como propiedades de segunda clase, por debajo tan solo de las grandes propiedades y las tierras de primer orden. A la tercera, cuarta y quinta clase de contribuyentes correspondían los despachos al por menor, los bodegones y las pulperías, respectivamente.
Del mismo modo, algunas municipalidades contaban con el remate de derechos para la instalación de fondas, con ocasión de las celebraciones patrias, como un ítem permanente en sus presupuestos: Valparaíso consignaba 741 pesos por chinganas y diversiones públicas para 1873. Los Andes asignaba a este objeto un monto de 300 pesos para 1874. De igual modo, Limache consideraba en su presupuesto para 1874, 550 pesos obtenidos por las patentes de chinganas. El municipio de Rancagua hacía subir este mismo ítem hasta los 1.000 pesos, bajo el concepto de fondas del departamento, en su presupuesto para 1875.
Esta vez en San Felipe, y como contribución destinada al sustento de la policía de seguridad y el alumbrado público, se establecía que las destiladoras de aguardiente pagarían el segundo mayor monto -solo tras las fábricas de jarcia, actividad predominante en la zona-, en tanto que las fábricas de cerveza, de vinos y licores espirituosos colaborarían en una escala algo inferior, pero por sobre la media de otras actividades como los establecimientos destinados a la elaboración de alimentos o carruajes. Con el mismo fin, la municipalidad de Curicó estableció las más altas contribuciones a las destilerías, seguidas por las fábricas de cerveza, los despachos de licores en la tercera clase, las fondas en cuarta clase y los bodegones en la quinta.
Solo en 1892 encontramos una legislación que establezca algún tipo de criterio general para el conjunto del país en relación al cobro de patentes a los expendios de bebidas alcohólicas. Para tales efectos, la normativa dividió al territorio en cinco órdenes, estableciéndose en cada uno de ellos una diferencia entre establecimientos de primera, segunda y tercera clase: por ejemplo, los establecimientos de primera clase del primer orden pagarían la mayor contribución, que alcanzaba a 1.200 pesos al año, en tanto que los de tercera clase del último orden cancelarían solo 75 pesos. Quedaban comprendidos bajo la facultad de esta norma todos los establecimientos que expendieran bebidas alcohólicas destiladas o fermentadas.
A modo de ejemplo, una publicación temperante de Valparaíso nos informa la cantidad de establecimientos en cada una de las clases establecidos en el puerto, que estaba dentro de las zonas del primer orden: 56 de primera clase, 157 de segunda y 759 de tercera, que en conjunto debían de reportar al municipio cerca de quinientos mil pesos cada año.
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Algunos ecos de la discusión de esta ley ponen de manifiesto que el fin último que sus promotores buscaban era encarecer el consumo de bebidas alcohólicas, así como castigar económicamente a las industrias que se dedicaban a su fabricación. De acuerdo con el ministro del Interior responsable de esta iniciativa, Ramón Barros Luco, este efecto de aumento de los costos del licor para los consumidores generaría los mismos buenos resultados que se podían observar en Inglaterra, donde a partir de esta medida el consumo de alcoholes se había estancado en los últimos cincuenta años, misma situación que se constataba en Francia, Alemania y Austria.
Por otro lado, el diputado conservador Carlos Risopatrón Argomedo argumentaba a favor del alza de dichas patentes para los comercios de embriagantes, preguntándose: "¿Por qué no ha de pagar 2.000 pesos una industria como el expendio de licores, que es productiva para su dueño, perniciosa para el público i a la cual se trata de poner cortapisas?".
De forma coordinada, en el año de 1892 se establecieron normativas de carácter nacional que tanto imponían nuevas contribuciones a los locales de expendio de bebidas embriagantes, como los reglamentaban en su horario de funcionamiento. Sin embargo, la aplicación efectiva de las regulaciones y el cobro de las patentes quedaban en manos de los municipios, que fortalecían con ello las atribuciones de autonomía en el gobierno local establecidas en la Ley de Comuna autónoma de 1891.
Por otro lado, la falta de discriminación en el cobro de patentes a los expendios que vendían bebidas destiladas y aquellos que solo comerciaban con fermentadas generó una inmediata reacción de parte de los productores vitivinícolas, o al menos así lo deja interpretar el hecho de que a fines de ese año se hacía una modificación de la ley, en artículo único, que expresaba: "…se suspenden los efectos de la lei de 8 de agosto de 1892, para los establecimientos que expendan bebidas cuya base de alcohol no pase de 15 por ciento, los cuales pagarán un tercio de la patente establecida por la lei citada".
Más aún, para un comentarista algo posterior la normativa tropezó con la tenaz oposición de los cantineros i demás perjudicados con ella". Otro autor concluía que esta nueva indicación solo facilitó el incumplimiento en la práctica de la ley, puesto que no era difícil ocultar las botellas de destilados y declarar que solo se vendían fermentados. Del mismo modo, se confirmaba, a su juicio, la influencia de taberneros y productores vinícolas en los municipios, en tanto las administraciones locales no habían hecho nada por dar cumplimiento estricto a la normativa original -que no distinguía entre los distintos tipos de bebidas-, aun cuando ello les significaba perder importantes cantidades de dinero en recaudación.
Algún tiempo después, el periódico temperante La Cinta Azul se quejaba, con ocasión de las fiestas de fin de año de 1893, que la ordenanza del cobro de patentes "…solo ha servido para dar a los municipios una renta cuantiosa, dejando vivo i latente el mal que se pretende corregir, y creemos que ha estado muy distante del espíritu de nuestros legisladores convertir ese vicio en una fuente de recursos municipales sin resultado alguno favorable para el bienestar o la moralidad pública".
Para las fiestas patrias del año 1894, nada parecía cambiar, denunciándose que "…pagándose los derechos que cobra la Ilustre Municipalidad, se puede envenenar a medio mundo; todo es cuestión de precio. Ya lo sabían los partidarios de la completa libertad industrial y comercial".
Lo cuantioso de este tipo de ingresos era materia de duda para otro de nuestros comentaristas, en tanto quedaba de manifiesto que el monto posible de recaudar había sido disminuido a solo un tercio del valor potencial, dado que quien vendía destilados tendía a declarar que solo expendía fermentados. Ilustrando esta situación, el autor explicaba que en el año 1896 los municipios habían recolectado por este rubro la módica suma -que bastaba parta molestar a los temperantes- de poco más de 280.000 pesos, en tanto que con la misma normativa, pero sin excepciones, en Argentina el mismo año el Fisco había recaudado en 1895 más de seis millones de pesos.
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Dejando en evidencia el relativo fracaso de las normativas que buscaban encarecer el costo del expendio de bebidas embriagantes y su consecuente consumo por parte de los sectores más pobres de la sociedad, el mensaje presidencial que iniciaba la tramitación de la ley de alcoholes de 1902 indicaba que "…la experiencia ha venido a demostrar, sin embargo, que el número de estos establecimientos no disminuye de una manera sensible i que el pago de las fuertes patentes establecidas no es obstáculo para que el consumo continúe adquiri...
Tabla 1: Impuestos a las bebidas alcohólicas en Chile (1870-1930)
| Año | Legislación | Impuesto | Observaciones |
|---|---|---|---|
| 1873-1875 | Presupuestos Municipales | Patentes a chinganas y fondas | Ingresos para municipios (ej. Valparaíso, Los Andes, Limache, Rancagua) |
| 1892 | Ley de Patentes | Patentes a expendios de bebidas alcohólicas | Territorio dividido en cinco órdenes, establecimientos en tres clases |
| 1892 (Modificación) | Modificación a la Ley de Patentes | Patentes diferenciadas | Establecimientos con bebidas de menos de 15% de alcohol pagan 1/3 de la patente |
| 1902 | Ley de Alcoholes | Impuesto sobre los alcoholes | Creación de la Administración del Impuesto sobre los Alcoholes |
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